Tese
É possível a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa, inclusive naquelas demandas ajuizadas com esteio na alegada prática de conduta prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, tipificador da ofensa aos princípios nucleares administrativos.
Hipótese Fática
O Ministério Público do Estado do Paraná ajuizou ação por ato de improbidade administrativa, com pedido de indisponibilidade de bens do réu, o qual foi deferido pelo juízo de primeiro grau, inclusive para abranger o montante da pena de multa civil a ser eventualmente aplicada quando da prolação da sentença.
O TJ/PR, porém, deu provimento ao agravo de instrumento interposto, para excluir o valor da multa civil do montante objeto de indisponibilidade dos bens.
O caso chegou ao STJ por meio de recurso especial, julgado de acordo com a sistemática dos recursos repetitivos.
Fundamentos
A controvérsia decidida pelo STJ dizia respeito ao alcance da medida cautelar de indisponibilidade de bens do réu da ação de improbidade, se abrangente apenas do dano a ser reparado, ou se, afora o ressarcimento do dano, ela também abrangeria o valor da multa civil a ser eventualmente aplicada (sanção pelo cometimento da improbidade).
O STJ entendeu que a medida cautelar de indisponibilidade de bens tem um alcance amplo, servindo não apenas para garantir o futuro ressarcimento do dano, como também para viabilizar o cumprimento das sanções de natureza pecuniária, interpretação que não destoa do art. 7º da L. 8.429/92.
O entendimento contrário caminhava no sentido de que a multa civil não deveria ser incluída no decreto de indisponibilidade, por consubstanciar presunção de que haveria uma sanção futura, o que revelaria prática em prejuízo à garantia constitucional da presunção de inocência e do devido processo legal.
Mas o entendimento que já vinha predominando no âmbito do STJ – sem maiores divergências, aliás – pontuava que o valor da multa civil poderia ser incluído no montante da indisponibilidade de bens, até para se viabilizar a garantia de uma futura execução da pena.
Um outro desdobramento dessa tese diz respeito à possibilidade de se decretar a indisponibilidade de bens ainda que o ato de improbidade se refira exclusivamente à violação aos princípios da administração pública. A resposta do STJ foi igualmente positiva.
Por isso, ainda que inexistente prova de enriquecimento ilícito ou de lesão ao patrimônio público, é possível a decretação da providência cautelar, notadamente pela possibilidade de ser cominada, na sentença condenatória, a pena pecuniária de multa civil como sanção autônoma, cabendo sua imposição, inclusive, em casos de prática de atos de improbidade que impliquem tão somente violação a princípios da Administração Pública.
Vale pontuar, de todo modo, que o presente entendimento terminou por ser superado, tendo em vista as novas disposições introduzidas na Lei 8.492/92 (pela Lei 14.230/2021), que, no art. 16, § 10, revela:
Art. 16. (...)
§ 10. A indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
Dispositivos - Súmulas
Lei 8.429/92
Art. 7° Quando o ato de improbidade causar lesão ao patrimônio público ou ensejar enriquecimento ilícito, caberá a autoridade administrativa responsável pelo inquérito representar ao Ministério Público, para a indisponibilidade dos bens do indiciado.
Parágrafo único. A indisponibilidade a que se refere o caput deste artigo recairá sobre bens que assegurem o integral ressarcimento do dano, ou sobre o acréscimo patrimonial resultante do enriquecimento ilícito. (dispositivo revogado pela Lei 14.320/2021)
Art. 16. Na ação por improbidade administrativa poderá ser formulado, em caráter antecedente ou incidente, pedido de indisponibilidade de bens dos réus, a fim de garantir a integral recomposição do erário ou do acréscimo patrimonial resultante de enriquecimento ilícito. (Redação dada pela Lei nº 14.230, de 2021)
(...)
§ 10. A indisponibilidade recairá sobre bens que assegurem exclusivamente o integral ressarcimento do dano ao erário, sem incidir sobre os valores a serem eventualmente aplicados a título de multa civil ou sobre acréscimo patrimonial decorrente de atividade lícita. (Incluído pela Lei nº 14.230, de 2021)
Ementa
DIREITO ADMINISTRATIVO SANCIONADOR. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL JULGADO SOB A SISTEMÁTICA DOS RECURSOS REPETITIVOS. INSURGÊNCIA ORIUNDA DE ACÓRDÃO DA CORTE PARANANENSE QUE CHANCELOU MEDIDA DE INDISPONIBILIDADE DE BENS NA AÇÃO DE IMPROBIDADE, EXCLUINDO-SE, PORÉM, A QUANTIA REFERENTE À MULTA CIVIL. CONCLUSÃO ADVERSÁRIA DA COMPREENSÃO UNÍSSONA DESTA CORTE SUPERIOR NO PONTO DA NÃO INCLUSÃO DA MULTA CIVIL. RECURSO ESPECIAL DO PARQUET ESTADUAL CONHECIDO E PROVIDO, COM FIXAÇÃO DE TESE ACERCA DA ADMISSIBILIDADE DA INCLUSÃO DA MULTA CIVIL NO IMPORTE A SER BLOQUEADO NA LIDE SANCIONADORA.
1. Cifra-se a controvérsia em saber se é possível - ou não - a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa, inclusive naquelas demandas ajuizadas com esteio na alegada prática de conduta prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, tipificador da ofensa aos princípios nucleares administrativos.
2. Mesmo ao tempo do julgamento repetitivo acerca da dispensa de demonstração de dissipação patrimonial como requisito para a concessão da medida de indisponibilidade (REsp 1.366.721/BA), já havia pronunciamentos dos Julgadores desta Corte Superior acerca da inclusão da multa civil no importe a ser constrito na ação de improbidade. Essa posição se mostrou dominante, uníssona, pacífica e atual.
3. Não se pode deixar de registrar louváveis razões de decidir de algumas Cortes Locais, ao assinalarem que a multa civil não deveria ser incluída no decreto de indisponibilidade, por consubstanciar presunção de que haverá sanção futura, o que revelaria prática em prejuízo à garantia constitucional da presunção de inocência e do devido processo legal.4. O argumento adversário à inclusão da multa civil radica no fato de que não teria sido por displicência ou falta de motivação que o legislador tenha sinalizado o bloqueio de bens para assegurar a restituição do dano ao Erário ou a devolução do acréscimo patrimonial pessoal, sem fazer alusão aos possíveis - e contingentes - valores da sanção de multa civil.
5. Muito embora a premissa para o não cômputo do valor da multa civil, para certos ilustrativos de alguns Tribunais, como do Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo, concentre-se em alegada antecipação de pena, a interpretação que se deu neste colendo Superior Tribunal de Justiça é de que devem ser empreendidas providências para que o processo esteja assegurado quanto a eventual condenação futura, no que engloba a reprimenda pecuniária.
6. Além disso, ainda que inexistente prova de enriquecimento ilícito ou lesão ao patrimônio público, é possível a decretação da providência cautelar, notadamente pela possibilidade de ser cominada, na sentença condenatória, a pena pecuniária de multa civil como sanção autônoma, cabendo sua imposição, inclusive, em casos de prática de atos de improbidade que impliquem tão somente violação a princípios da Administração Pública.
7. Essa providência de inclusão da multa civil na medida constritiva em ações de improbidade administrativa exclusivamente amparadas no art. 11 da Lei 8.429/1992 não implica violação do art. 7o., caput e parágrafo único, da citada lei, pois destina-se, de todo modo, a assegurar a eficácia de eventual desfecho condenatório à sanção de multa civil.
8. Recurso Especial do Parquet Paranaense conhecido para, em julgamento segundo a sistemática dos recursos repetitivos, fixar a seguinte tese: é possível a inclusão do valor de eventual multa civil na medida de indisponibilidade de bens decretada na ação de improbidade administrativa, inclusive naquelas demandas ajuizadas com esteio na alegada prática de conduta prevista no art. 11 da Lei 8.429/1992, tipificador da ofensa aos princípios nucleares administrativos. Em consequência, dá-se provimento ao recurso para reformar o acórdão recorrido, admitindo-se a inclusão do valor da multa civil na medida de indisponibilidade patrimonial.
(REsp 1862792/PR, Rel. Ministro MANOEL ERHARDT (DESEMBARGADOR CONVOCADO DO TRF5), PRIMEIRA SEÇÃO, julgado em 25/08/2021, DJe 03/09/2021)